福建日报2020.6.22:引导社会资本投入乡村振兴 决胜脱贫攻坚战
发布者: 宣传部 更新日期: 2020-06-22 访问次数: 133

引导社会资本投入乡村振兴 决胜脱贫攻坚战
□林从华 陈 旭


    党的十九大提出实施“乡村振兴战略”,乡村的振兴发展和脱贫攻坚战的全胜都离不开资本的投入和撬动作用。社会资本投资乡村是巩固农业基础地位、推动农业农村优先发展的重要支撑,是应对新冠肺炎疫情影响和打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的有效举措,也是实施乡村振兴战略的重要力量。

    自党的十八大以来,中央对于社会资本力量介入乡村发展的支持力度逐渐加大,鼓励资本介入的范围逐渐扩大,相关经营主体的类型逐渐丰富,从而有力带动部分农村和农民脱贫致富,与此同时也始终重视防范风险。2013年中央一号文件提出,鼓励和引导“城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。2014年中央一号文件强调,在工商资本下乡过程中要“严禁农用地非农化”“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度”。2015年中央一号文件扩大鼓励工商资本下乡可参与经营的范围,包括“现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务”,特别提出“对于能够商业化运营的农村服务业,向社会资本全面开放”,同时指出要“尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法,严禁擅自改变农业用途”。2016年中央一号文件继续“鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村”。2017年中央一号文件则提出,要“探索以市场化方式筹集资金,用于农业农村建设”,鼓励农村集体经济组织“与社会资本联办乡村旅游企业”,“支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营”,并要完善相关制度,“制定引导和规范工商资本投资农业农村的具体意见”。2018年中央一号文件进一步加大支持力度,提出要“落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策”,同时也要“明确政策边界,保护好农民利益”。2020年4月,农业农村部办公厅印发《社会资本投资农业农村指引》,进一步释放了政府将服务引导社会资本投资农业农村的重要积极信号,将投资重点产业和领域。

    社会资本参与乡村发展的模式,最常见的主要有四种。

    一是企业直接租赁乡村土地发展从事种养业,这是社会资本下乡最常见的,也是农民接受程度最高的一种模式,在经营过程中土地性质及利用方式不改变。在这种模式中,企业追求一定程度以上的规模效应,土地流转而集中经营的现象非常普遍。土地流转过程中,新型经营主体也应运而生,比如“企业+基地+农户”“企业+村集体+基地+农户”“企业+合作社+基地”等,通过在多种参与主体之间划分股权,采取保底收购、股份分红、利润返还等多种方式结成经营利益共同体。

    二是社会资本投资乡村旅游。目前,乡村旅游成为社会资本投资热点领域,乡村休闲地产、民宿等形式的投资快速增长,各种休闲农业和乡村旅游的各类经营主体迅速增长。在社会资本投资乡村旅游的发展模式中,所涉及的乡村土地通常保持用地性质不变,但实际利用方式往往转变。比如,民宿用地仍是宅基地,但实际上作为商业用地利用。

    三是工商资本参与乡村基础设施建设。目前,农村公共基础设施建设资金来源多元,通常有财政扶持、金融部门支持、农民自筹等,但现行资金供给远远不能满足建设需求。近年来,一些地方政府积极引导社会资本投入乡村基础设施建设,主要参与农村供水、污水和垃圾处理等有一定收益的可经营性基础设施项目,社会资本和政府投入常以PPP模式合作投入。

    四是社会资本参与乡村土地整理与乡村社区的建设。这种参与模式通常是工商企业与地方政府合作,一定程度上弥补了基层政府用于农村建设的财政资金的不足。

    在社会资本参与乡村发展的实践过程中,也出现了一些常见问题和矛盾,不利于农业农村的发展及农民的脱贫致富,对此需分析其形成的深层次原因。

    一是农业相关投资回报周期较长且波动性较大,制约了社会资本投资农业的积极性;而另一方面,农业投资的不确定性诱发了一些资本投机行为,导致“非农化”“非粮化”的倾向,不利于基本农田的保护、农业种植结构的合理发展,损害农民以自留地耕种收益的基本权益。

    二是一些社会资本投资乡村旅游具有盲目性和破坏性。当前,在国家政策的导引和大众对乡村类型旅游产品的需求增长的双重影响下,各地乡村旅游的经营体数量增加很快,但资本的进入和运作模式具有一定的盲目性。比如,资本的乡村旅游经营方式存在严重同构同质的现象,处处都发展采摘园、农家乐,无法满足多样化需求,资本经营的持续盈利能力较差;又如乡村旅游的景区建设简单模仿,建设粗放,没有根据地域特点进行深度文化挖掘和特色营造。盲目的资本投入和粗放的乡村旅游发展还占用了乡村的各类资源和空间,影响乡村面貌和进一步发展,有一定的破坏性。

    三是在一些社会资本介入乡村发展的经营活动中,利益联结机制不够完善,企业与农民利益都可能得不到良好的保障。虽然资本和农业、农民结合的形式多样,但结合的方式较为松散,多为短期的订单合同等,也常出现在发展早期没有制定较周全的协议,导致资本结合的违约率较高,未形成持续稳固的利益共同体,农户和企业的利益均得不到有效保障。因此,也出现社会资本“不敢投”的现象。

    为切实助力乡村振兴发展、决胜脱贫攻坚战,各级地方政府应针对社会资本下乡的痛点、难点,综合运用财政扶持、金融税收支持等手段,引导社会资本的“源头活水”流向农业农村发展的重点领域,同时也要注重资本投机的风险防范。可从以下几个方面发力。

    强化政策扶持引导,探索农业发展相关项目合理回报机制,增强项目的资本吸引力,同时还要建立资本筛选机制,选出真正发展乡村的优质资本,避免资本的短期投机化运作。鼓励社会资本创新运营模式,如通过适当的资本结构配置,与乡村优质的地方资源打包,并辅以土地使用权、收益权等方面的政策配套,提高资本运作项目的商业价值,提高资本回报水平。要建立健全激励机制,探索对长期投入于乡村振兴发展的社会资本的财政奖补办法,形成切实有效的政策体系,吸引社会资本持续投入。

    科学规划乡村发展,避免破坏性建设。首先,要着眼于乡村的个性特征,划定适合本地发展的项目范畴和发展要求,引导投资方向,要在充分调查基础上规划符合村民意愿的发展方案,避免规划方案的主观臆断;其次,重点管控和规范社会资本的土地利用行为,土地是工商资本运作和乡村发展关联的最核心要素,土地利用方式及收益分配往往是乡村发展中多方争议的焦点,应在土地流转的各个环节加以管控。社会资本租赁农地应通过公开市场规范进行,严禁以行政命令的方式强迫流转。要对土地流转用途、风险保障、土地再流转、土地是否可进行抵押担保等金融行为,以及资方违约责任等内容作出明确规定,并建立健全租赁土地风险保障金制度。对资本流转土地的用途管制要加强执法检查,防止擅自转变土地用途。

    创新多方共享机制,健全完善企业与农户的利益联结关系。以机制设计的准则设立合理的多方权益配置机制,使社会资本、基层政府、合作社、农户等形成可持续发展的新型经营主体,在保证农民主体地位的条件下,多方合理分享乡村振兴的成果。鼓励农户通过产品、技术、资源产权等方式与企业形成合作,分享发展红利,同时形成长效机制,降低订单合同型的合作方式中的违约现象。

    [作者单位:永利app下载官方网站建筑与城乡规划学院。本文系福建省社科基金项目“资本介入下福建乡村复兴的模式、机制及规划治理策略研究”(FJ2017B021)阶段性成果。]

http://fjrb.fjsen.com/fjrb/html/2020-06/22/content_1264870.htm 


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